La fiesta de los créditos adicionales

Descriptores

Palabras claves Presupuesto del Sector Público, Planificación pública, gestión pública, ingresos fiscales petroleros, modificaciones presupuestarias, recursos fiscales, créditos adicionales,

Instituciones Ministerio de Energía y Petróleo, Ministerio de Finanzas, Banco Central, Asamblea Nacional, Fondo de Estabilización Macroeconomica, FEM, Fondespa, Fonden, Complejo Agroindustrial Azucarero Ezequiel Zamora, CAAEZ,

  

La fiesta de los créditos adicionales

Como elemento indispensable de la planificación anual de un país se espera cada año la publicación del Presupuesto del Sector Público debido a que es la expresión, en términos financieros, de lo que el gobierno pretende llevar a cabo en un período determinado, por lo general, un año. Lamentablemente, los presupuestos venezolanos son cada vez menos sinceros y constituyen cada vez más un obstáculo para la buena planificación

El presupuesto debería indicar el camino que tomará la gestión del gobierno ya que constituye un instrumento del sistema de planificación pública que debe estar enmarcado dentro de un plan de mediano y largo plazo. Esta información permitirá a los agentes privados ajustarse y acompañar los planes que el gobierno haya fijado llevar a cabo dentro de ese año. Los lineamientos generales del presupuesto no deben entrañar grandes sorpresas para la población, sino ser la confirmación de los planes quinquenales de gobierno. Es una precisión para el lapso de un año de metas más ambiciosas, a mediano y largo plazo en torno a crecimiento y desarrollo de la sociedad.

El principio de todas las cosas

En principio, el presupuesto debe estar basado en premisas sólidas capaces de atenuar posibles sucesos internos o choques externos. En el caso de Venezuela una fuente importante de inestabilidad viene dada porque una apreciable porción de sus ingresos corrientes -en muchos casos más del 50%- proviene de la exportación de petróleo y sus derivados, mercado que es conocido por su volatilidad.

Este instrumento de ejecución de programas ajustado a políticas de mediano y largo plazo, no debería sufrir cambios sustanciales en situación normal de una economía. Los gastos deben ser muy bien cuantificados y dirigidos al área a la que se tiene interés en desarrollar de acuerdo al plan. Los ingresos a su vez deben calcularse con ayuda de las mejores técnicas de proyección financiera, evitando distorsiones que puedan poner en peligro la ejecución de programas o proyectos que representen la línea fundamental de planificación del gobierno. En resumen, un presupuesto correctamente elaborado no debería ser objeto de cambios muy significativos a lo largo de un año.

Ahora bien, como el elemento sorpresa siempre está presente en la vida real el presupuesto cuenta con herramientas que permiten reaccionar ante imprevistos. Éstas son: las rectificaciones, los recortes de gastos presupuestarios, los traspasos y los créditos adicionales.

Las rectificaciones son un pequeño apartado de recursos que no puede ser menor al 0.5% ni mayor al 1%, de los ingresos ordinarios estimados en la misma Ley de Presupuesto. Estos recursos no se asignan en principio a ningún ministerio, programa o proyecto específico, y sirven como amortiguación a cualquier pequeña necesidad o imprevisión que surja en el corto plazo. Los traspasos son una reasignación de créditos presupuestarios que no altera la totalidad del presupuesto original.

Los recortes de gastos llevan el nombre técnico de "insubsistencias" y pueden tener como origen varias fuentes. La primera y la más urgente es una disminución de los ingresos esperados, lo que indudablemente lleva a eliminar aquellos gastos que menos afecten a la planificación gubernamental.

Los traspasos: La necesidad de una reasignación de recursos dentro del presupuesto no se origina necesariamente en una insuficiencia de recursos financieros. En muchos casos se trata de una reorientación de recursos. Para ello se declara una insubsistencia en el monto y programa que se desea eliminar o recortar y luego, ese mismo dinero se utiliza para ampliar un programa ya existente o crear uno nuevo. Este último paso de reasignación debe realizarse legalmente bajo la figura de un crédito adicional el cual tiene como soporte los recursos retirados mediante la insubsistencia.

Los créditos adicionales: La otra herramienta fundamental para el manejo flexible del presupuesto son los créditos adicionales que constituyen una autorización para gastos adicionales no previstos o cuyas partidas resulten insuficientes y siempre que el Tesoro cuente con los recursos necesarios para atender ese gasto. En términos generales podrían ser necesarios como resultado de un choque externo positivo que incrementa los ingresos disponibles para ejecutar en el año y permite la ejecución de programas excluidos inicialmente por falta de recursos. Una vez comprobados los mayores ingresos disponibles el Ejecutivo debe solicitar al Poder Legislativo la inclusión de nuevos programas y proyectos en el presupuesto, o reforzar los ya existentes. En todo caso, a menos que suceda algo realmente imprevisible en materia de ingresos -que no es el caso para Venezuela, ya que viene sufriendo un choque externo positivo, desde hace por lo menos 4 años-, estos créditos no deberían cambiar sustancialmente las proporciones ni la orientación del presupuesto. Estos créditos adicionales también podrían ser el resultado de desajustes ocasionados por desastres o catástrofes naturales que hagan urgente la inclusión de programas que permitan solucionar la emergencia, los cuales pueden ser financiados con deuda externa o interna, debido a que el recurso de la insubsistencia o la rectificación no cubre la emergencia.

Ingresos fiscales petroleros: Incertidumbre y base de cálculo

Como se mencionó anteriormente, el presupuesto es estudiado con atención por los agentes económicos privados. Su análisis les sirve para definir cuáles son aquellos sectores de la economía que, al estar más favorecidos por la inyección de recursos, presentan mayores oportunidades de crecimiento. A partir de allí, tomarán decisiones de producción de bienes y servicios que permitan satisfacer la demanda que potenciará la abundancia de recursos fiscales en esos sectores. Por otro lado, las autoridades monetarias harán su respectiva programación con el fin de coadyuvar a mantener la inflación, la tasa de cambio y las tasas de interés bajo control. Para ello deben contar con una estimación confiable de los recursos monetarios que el sector público y los agentes privados verterán en la economía. Es decir, cualquier alteración notable en la inyección de recursos que realiza el sector público en la economía puede ocasionar cambios sustanciales difíciles de remediar sin una buena programación.

En el caso venezolano, desde hace aproximadamente cuatro años el presupuesto se ha trasformado en un instrumento insincero e imprevisible. Empezando por el manejo que se hace de los precios y cantidades de la principal fuente de ingresos del presupuesto, el petróleo. La práctica ahora es la de utilizar un precio para el petróleo demasiado bajo, con un doble propósito: (a) se compensa, en parte, la sobre-estimación de los volúmenes de petróleo para la exportación - evitando así admitir en público la caída de la producción desde que el presidente Chávez asumió el poder; y (b) se generan "excedentes" contables los cuales - según la "reforma" del año pasado a Ley del Banco Central - son depositados en fondos autónomos manejados a discreción del Ejecutivo (es decir, sin control ni de la Asamblea Nacional ni del Banco Central). Se trata de una práctica recurrente y preocupante debido a que la brecha entre el verdadero precio de realización y el presupuestario es cada vez mayor.

A finales de 2005 y comienzos de 2006 el precio puntual del barril de petróleo, se encontraba alrededor de $50, habiendo terminado en promedio para el año 2005 en $45,39 por barril, según información del Ministerio de Energía y Petróleo. Asimismo, se estaba exportando unos 2,3 millones de b/d, según fuentes externas - unos 500-600.000 b/d menos de lo que decían los voceros del gobierno.

Según las cifras publicadas por el Ministerio de Finanzas, los ingresos petroleros esperados en 2006 son de Bs.21,36 billones. Como base de cálculo pareciera que estimaron las exportaciones en el orden de 2,85 millones de b/d y un precio de $26 por barril, lo que daría un valor de lo exportado de unos $27 millardos. Ahora bien, una estimación conservadora afirma que el precio promedio de venta para el año 2006 estará alrededor de $50 por barril. Suponiendo unas exportaciones de 2,8 millones de b/d, se obtendría un ingreso total de $51 millardos; o sea $24 millardos (=Bs.51,7 billones) más. Así, pareciera que se registrarán unos Bs.30 billones de ingresos este año que no están reflejados en el presupuesto.

Eso significa que el gobierno cuenta con un ingreso extra de, por lo menos, igual magnitud a la incluida en el presupuesto por ese mismo concepto. Esto introduce una importante distorsión en la planificación que puedan realizar los agentes económicos privados y el Banco Central en base al gasto legal inicialmente proyectado.

Lamentablemente este diferencial -entre lo presupuestado y lo realmente recibido- no se está depositando en un fondo de estabilización como sería lo ideal a fin de prevenir posibles bajas del precio del petróleo y amortiguar las consecuencias que una baja de ingresos extrema podría acarrear a la economía domestica. En todo caso, el Fondo de Estabilización e Inversión Macroecónomica (FIEM), creado para ese fin durante el gobierno de Rafael Caldera fue reformado y trasformado en Fondo de Estabilización Macroeconomica (FEM), igualmente fueron reformadas las reglas que daban lugar a los depósitos. Hoy este fondo es prácticamente inexistente.

En su lugar han proliferado una gran cantidad de fondos que son alimentados de manera extrapresupuestaria. Esto es, sin pasar por una previa autorización de la Asamblea Nacional que autorice el uso de sus recursos. Como ejemplo se tienen al Fonden y al Fondespa entre otros. Estos fondos además reciben recursos en forma de trasferencias directas de PDVSA que tampoco pasan por ningún control presupuestario.

Hemorragia de créditos

Es práctica común que los gobiernos que esperan ser reelectos hagan uso de todos los recursos a su alcance con fin de crear una ilusión de prosperidad. El nuevo problema es que nunca como ahora un gobierno en Venezuela ha contado con tantos recursos. Lo inusual esta vez ha sido que se ha formulado un presupuesto con importantes limitaciones en cuanto a la verdadera cuantía de sus disponibilidades financieras, que empieza a quedarles pequeño desde muy temprano.

En enero de este año se decretaron 14 modificaciones presupuestarias, once de las cuales fueron rectificaciones por Bs.150,1 millardos y tres créditos adicionales por Bs.150,6 millardos. En febrero hubo 23 de estas modificaciones; nueve debidas a rectificaciones por Bs.219,5 millardos y 14 créditos adicionales por Bs.4,07 billones. Además fueron autorizados por la Asamblea Nacional otros 17 créditos adicionales por Bs.4,07 billones que fueron decretados en el mes de marzo por el Ejecutivo debido a que fueron autorizados el 23 de febrero, antes del feriado de carnaval. En total, entre los dos primeros meses del año ha habido 37 modificaciones presupuestarias decretadas y 14 autorizadas, por un monto total de Bs.8,01 billones. Este monto representa un 9,3% del monto del presupuesto autorizado para el año 2006.

Por medio de una simple regla de tres se puede prever que a este ritmo las modificaciones a fin de año ascenderán a 56% sobre el monto inicial, lo que puede significar Bs.48,59 billones. Con esto concluiría el año con un presupuesto total de Bs.135,62 billones, sin contar el dinero que reposa en Fonden y otros fondos.

En retrospectiva

Revisando los presupuestos de años anteriores, con el fin de establecer una base de comparación, se encontró que durante los dos primeros meses del año 2004 la Asamblea Nacional no autorizó ninguna modificación presupuestaria. Éstas empezaron a realizarse en marzo de ese año. De un monto inicial de Bs.49,95 billones, el presupuesto llegó hasta Bs.60,51 billones, lo que representó un incremento del 17,44%. Cabe recordar que ese año fue cuando se realizó el referéndum revocatorio. Ese presupuesto sufrió modificaciones mensuales a un ritmo de 1,45% en promedio.

El año 2005 se inauguró con un presupuesto de Bs.69,33 billones. En enero sufrió modificaciones por un monto de Bs.1,73 billones y en febrero por Bs.5,06 billones, para terminar siendo finalmente de Bs.86,29 billones, lo que representó un incremento de 24,47% anual. El ritmo de modificación mensual del presupuesto 2005 fue de 2.04%.

En lo que va de 2006 el ritmo de modificación del presupuesto, según lo efectivamente decretado, es de 2,30%. Si se considera lo ya autorizado este índice sube a 4,65%. Del análisis de los años anteriores y comparándolo con los casi tres meses que han transcurrido del año 2006 se observa  que ha habido sin duda alguna un considerable incremento en la velocidad con la que se autorizan y decretan nuevos gastos.

Calidad y pertinencia del gasto

En enero de este año se han realizado gran cantidad de modificaciones, si incluir la rectificación asignada al Ministerio de Infraestructura la cual fue fundamentada justificadamente en la necesidad de otorgar recursos al plan de contingencia para enfrentar la caída del Viaducto N°1. Entre las más resaltantes se cuentan: La inyección de recursos al Ministerio de Interior y Justicia con el fin de hacer transferencias a un Convenio Colombo-Venezolano relacionado con transplantes de riñón y para la rehabilitación de barrios y construcción de 1.000 casas el estado Lara; así como un crédito concedido al Ministerio de Planificación y Desarrollo, para la ejecución de una larga lista de proyectos tutelados por CorpoZulia, entre ellos la siembra de zábila, camaronicultura, tenería, desarrollo integral de la comunidad Añu Nazareht y la instalación de una planta de jugo.

Este artículo sólo hará referencia a las modificaciones más resaltantes realizadas para el mes de febrero, dada la gran cantidad de conceptos para los cuales se autorizaron o decretaron modificaciones, éstas son: Transferencias para financiar los proyectos del INTI, entre ellos los Fundos Zamoranos y ¡sorpresa! una transferencia al Complejo Agroindustrial Azucarero Ezequiel Zamora (CAAEZ); al igual que las transferencias para financiar proyectos de la Fundación Propatria 2000 y las transferencias para el saneamiento del Lago de Maracaibo.

Mención aparte merece una rectificación otorgada al Ministerio de la Defensa, donde entre muchos conceptos se puede leer: "Proporcionar un adecuado abastecimiento de bienes y servicios que garanticen las funciones operativas y administrativas del Estado Mayor. Incluyendo actividades de coordinación para conformar equipos comunitarios en las zonas navales y campañas publicitarias de la Armada destacando la importancia de la identidad nacional real, venezolanidad e identidad marítima, a través de seminarios donde se integren a las Instituciones acuáticas, comunidades regionales y consejos locales de planificación"

Dentro de los créditos adicionales también se encuentra la inclusión de compromisos pendientes de ejercicios anteriores en forma de transferencias de diversos tipos a los Estados y Municipios. Transferencias para concluir la Autopista José Antonio Páez y refacción de diversas infraestructuras, todas a través de la Fundación Propatria 2000.

Algunos conceptos son tan elocuentes como el de una rectificación concedida al presupuesto del Ministerio de Interior y Justicia, en la cual se leen precisiones tales como: "Participación de Venezuela en eventos organizados por la OEA, para asumir un protagonismo a través de reformas innovadoras"

Mención aparte merece el crédito concedido al recién creado Fondo Nacional para el Autogobierno Comunal, S.A., el cual todavía no cuenta con la reglamentación necesaria para utilizar estos recursos.

Sería muy interesante conocer los parámetros de evaluación presupuestaria que manejan los organismos contralores del gasto público. Es necesario saber en base a qué indicadores se cuantifican la efectividad y eficacia en la asignación de los recursos para la consecución de las metas físicas. También sería necesario que se abocaran a investigar porqué el presupuesto anual del gobierno nacional presenta tal cantidad de desajustes en su concepción inicial que amerita de tantas modificaciones, las que según se observa van en aumento.

En general, se observa que la mayoría de los conceptos de gasto que han sido objeto de modificación eran previsibles, y no se diferencian significativamente de los lineamientos generales que guiaron la conformación del Presupuesto Nacional. Los conceptos utilizados parecen más bien el fruto de la imprevisión y mala técnica presupuestaria, una manera de colocar recursos de forma atomizada y efectista con el objetivo de dar una impresión general de bienestar.

Consecuencias de la borrachera

Al sacar las cuentas se nota que el incremento del gasto público que se proyecta para este período se eleva más allá de la suma de la renta petrolera dejada de incluir. Esto induce a pensar que este año se incrementarán las emisiones de deuda, así como otros métodos que permitan obtener dinero rápido, tales como: sustracción de reservas, nuevos impuestos que afecten a la clase media y a las empresas.

Todo este gasto no parece que contempla a los megaproyectos como el gasoducto del sur y tantos otros tratados de cooperación que facilitan la filtración del ingreso petrolero venezolano hacia el exterior.

Por otro lado, este incremento del gasto, tendrá un costo muy alto para el Banco Central de Venezuela (BCV), quien deberá neutralizar los efectos adversos de este comportamiento sobre el nivel general de precios. Un BCV que -según los últimos reportes financieros- no cuenta con los recursos para emprender una política agresiva en ese sentido.

Venezuela está cada vez más cerca de pasar el límite de una política fiscal sostenible. Con este panorama se avizora un futuro de muchos controles y gran presión tributaria. Sin frutos ostensibles que den muestra de inversiones productivas. Puro y simple gasto de consumo que como agravante tiene la característica de haber incrementado la deuda pública.

Ana María Di Leo

Marzo de 2006