Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares

(Proyecto de Reforma aprobado en 1ra discusión en abril de 2009)

¿Dueños de qué?: Dueños de nada

Dentro de la avalancha de nuevas leyes y reformas que menoscaban o atentan contra el derecho a la propiedad privada, hace su entrada la “Reforma a Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares” que se discute en la Asamblea Nacional. Aquí, al igual que en muchas otras, tampoco se ve por ningún lado lo que hasta ahora se conoce como propiedad privada. “Regularizarán” la tenencia de tierras en los barrios, pero esto no significa que sus habitantes pasarán a ser propietarios de nada. En cambio, se aseguran de incluir en su ámbito de acción las tierras privadas ya ocupadas, aledañas o las que se les antojen, con el fin de asegurar su afectación

La Asamblea Nacional no pierde tiempo y paralelamente a la aprobación de una Ley de Propiedad Social prepara una reforma a la “Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares” (Lerittaup), publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.480 del 17 de julio de 2006.

En su primera versión, la referida Ley trató de normar todo el aspecto de reconocimiento de la tenencia de la tierra en los barrios y terrenos públicos. Establecía una serie de pasos que debían seguir los habitantes de los barrios para acceder a ese reconocimiento. Sin embargo, y como punto muy importante, en la referida Ley no se trata el aspecto del otorgamiento de la propiedad sobre estos terrenos donde las personas hubieran construido sus viviendas. Simplemente se sustituye esta palabra por “adjudicación” o “permanencia”. Y además cuando hace referencia a la propiedad sólo abre alguna posibilidad de otorgarla de manera colectiva o familiar.

En la reforma planteada, estos conceptos permanecen invariables, pero tornándolos quizá más infranqueables. En la Ley vigente de 2006, sólo se norma lo referido a terrenos públicos. En el proyecto de reforma se incluyen y afectan también a aquellos terrenos que pertenecen a particulares. Y se abre la posibilidad de expropiación de terrenos aledaños (subutilizados, abandonados, construidos o no) a estos sectores populares. Ello se haría con la simple emisión de un decreto presidencial. Y por último, entre los puntos más importantes, se baja el lapso para la usucapión o prescripción adquisitiva a cinco años, a contar desde el inicio del asentamiento popular.

Esta reforma es mucho más radical que la Ley que la precede. Lamentablemente, la anterior ha pasado por debajo de la mesa para aquéllos que deberían informar a los pequeños propietarios del destino que les espera en cuanto a la propiedad de la casa o “ranchito” en el que han vertido los ahorros de toda su vida. Está plagada de generalidades y normas que pueden interpretarse tan ampliamente como le interese al Gobierno. Pero lo más importante, en realidad está llena de tantos detalles que finalmente hace imposible que se pueda ejercer el derecho de propiedad tal como lo establece la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRVB), ni siquiera para el humilde habitante de un barrio. Otro ladrillo más hacía la construcción de un país de esclavos.

La tierra no es mercancía

El Proyecto de Ley su exposición de motivos establece como ejes:

“La democratización de la ciudad, la función y uso social de la tierra urbana y la producción social del hábitat”. Y enfatiza que la nueva etapa requiere un “Estado fuerte” y para ello es necesario “ampliar y fortalecer las funciones del Estado para intervenir en la vida económica y social de la Nación”.

Allí también se especifica que “se garantiza la función y uso social de la tierra urbana, prohibiendo toda acción especulativa referente a ella, y en consecuencia, se declara de utilidad pública e interés social a los fines previsto en esta Ley, afectando el conjunto de tierras públicas y privadas ubicadas dentro de las poligonales que definen el Asentamiento Urbano Popular.

Así establece:

Artículo 3: “El Estado garantizará la función y uso social de la tierra urbana. A tales efectos:

1. Queda prohibida toda acción especulativa con respecto a la renta de la tierra urbana en los asentamientos urbanos populares.

2. Todas las tierras públicas y privadas, urbanas y urbanizables existentes dentro de las poligonales que definan los asentamientos urbanos populares, quedan afectadas al proceso de regularización de la tenencia de la tierra, en los términos establecidos en esta Ley Especial.

3. El Instituto Público para la Regularización Integral y Ordenamiento de la Tenencia de la Tierra en los Asentamientos Urbanos Populares, dependencias regionales adscritas al mismo y la Oficina Municipal de Tierras Urbanas, según fuere el caso, de manera conjunta con el Comité de Tierras Urbanas podrá rescatar la parcela asignada en los términos previstos en esta ley, cuando su uso contravenga la misma, a través de un proceso breve, de carácter administrativo el cual se podrá iniciar a solicitud de la organización comunal, o de oficio, garantizando el debido proceso, concluyendo con el dictamen respectivo, el proyecto de resolución motivada y la ocupación del inmueble. La parcela recuperada será transferida a la comunidad para uso de interés social en beneficio del colectivo o de las familias necesitadas de la misma. Esta decisión podrá ser apelada en un tribunal contencioso administrativo.

Como puede leerse claramente, surge de nuevo la conocida figura del “rescate de tierras”, que no es más que la toma compulsiva de la propiedad ajena sin dar tiempo ni espacio para ejercer la más mínima defensa. Esta definición se ha configurado como norma para el atropello en todos los casos de “rescate” de tierras rurales o de empresas que ha venido ejecutando el Gobierno hasta la fecha.

Luego siguen con “queda prohibida toda acción especulativa con respecto a la renta de la tierra urbana en los asentamientos urbanos populares”. Definición muy general y vaga cuyos parámetros no son explicitados en ninguna parte de la Ley. Valga suponer entonces que “acción especulativa” podrá ser cualquier cosa que disponga el Ejecutivo.

Más adelante en la misma ley se definen los límites de los “Asentamientos Urbanos Populares” con unas “poligonales” que tampoco queda muy claro cómo se calcularán. Sin embargo, lo que sí está claro, es que estos límites incluirán tanto tierras públicas como privadas, susceptibles estas últimas de hacer con ellas lo que le venga en gana al Gobierno, menoscabando nuevamente el derecho de propiedad.

Y no podía faltar la inefable coletilla que adorna todas las leyes que ha emitido el Gobierno desde hace unos dos años:

Artículo 5: “Se declara de utilidad pública e interés social todo lo concerniente a los fines previstos en la presente Ley.”

Sin embargo, esta norma que afectaría la propiedad de las tierras urbanas sólo viene a reforzar lo que ya establece la Ley de Hábitat y Vivienda que declara de utilidad pública e interés social, y por tanto “expropiable”, todo lo que tenga que ver con ese sector. Que todavía no la haya aplicado exhaustivamente es otro cantar, pero ya la norma está vigente y es Ley de la República.

Títulos de adjudicación y de permanencia

Como ya se adelantó, en ningún artículo del Proyecto de Reforma de la Lerittaup se interpreta el derecho de propiedad como está definido en la CRVB, apenas se habla de títulos de adjudicación de tierras públicas o de títulos de permanencia en tierras privadas. En el artículo 11 del Proyecto de Ley, el Ejecutivo faculta al ministerio del ramo para que a través del “Instituto Publico para la Regularización Integral y Ordenamiento de la Tenencia de la Tierra en los Asentamientos Urbanos Populares” otorgue los mencionados títulos para el caso de tierras nacionales y privadas. Faculta a los estados para el caso de tierras públicas estadales y, a los municipios, para el caso de las tierras públicas municipales.

En todo este proceso de ordenamiento de tierras tendrán un papel protagónico los llamados “Comités de Tierra Urbana” que serán constituidos en las comunidades de cada barrio, urbanizaciones populares o sus sectores con un límite máximo de 400 viviendas.

Estos comités tendrán múltiples funciones, entre ellas:

“ (…)

5. Proponer las poligonales de los asentamientos urbanos populares.(…)

7. Elaborar el registro inicial de parcelas y usos de los asentamientos urbanos populares.

8. Elaborar el registro inicial de propietarios o propietarias y poseedores o poseedoras de parcelas, vivienda, edificaciones y bienhechurías en los asentamientos urbanos populares, en coordinación con los órganos competentes.

9. Realizar el censo de familias que estén en condición de: damnificados por pérdida total de sus viviendas a consecuencia de catástrofes; familias en condición de riesgo calificadas por las autoridades de protección civil; familias en condición de hacinadas, arrimadas, nuevas parejas sin constituirse en familia; familias en condición de alquiladas; familias que ocupan viviendas ubicadas en áreas destinadas a corredores de servicios públicos, tales como, acueductos, redes de electricidad, gasoductos, oleoductos, redes de aguas servidas, carreteras, así como áreas destinadas para infraestructuras, servicios, áreas de recreación y otras que determinen los planes de ordenamiento urbano.(…)

13. Elaborar el plan de ordenación urbano básico de los asentamientos urbanos populares, en coordinación con los órganos competentes. (…)

19. Presentar la documentación necesaria ante los organismos competentes a los fines de la regularización.

20. Estimular la creación de ciudades comunales en el ámbito de los asentamientos urbanos populares como la unidad político primaria de la organización territorial de los mismos, integrada por áreas o extensiones geográficas denominadas comunas. Las comunas serán las células sociales del territorio en asentamientos urbanos populares conformadas por las comunidades que compartan un interés y espacio común, constituyéndose en el núcleo espacial básico e indivisible del Estado democrático, social de derecho y de justicia venezolano donde los ciudadanos y ciudadanas comunes tendrán el poder para construir su propia geografía y su propia historia. Todo ello dentro de los asentamientos urbanos populares. (…)”

Todas estas atribuciones convertirían a los miembros de los Comités de Tierras Urbanas, en miembros muy influyentes de sus respectivas comunidades. Cabe recordar las múltiples denuncias de corrupción contra comités que administraban los recursos de los bancos comunales. Otro punto importante para garantizar que estos “Comités de tierras urbanas” ejercieran sus funciones de forma imparcial y eficaz sería la de no estar influidos por ideología política alguna, pues los que no la compartieran podrían verse marginados de los planes de los mismos. Es decir, si no eres chavista correrías el riesgo de ver desconocidos los pocos derechos que te concede esta Ley. También entre las nuevas atribuciones de estos comités aprovecharon para introducir la necesidad de organizar a sus comunidades en ciudades comunales y comunas. Esta figura aseguraría al Ejecutivo un mayor control, social, como ha descrito el mismo autor en artículos anteriores sobre el tema.

Expropiaciones de hecho, más no de derecho

El proyecto de Ley incluye la creación de un Banco Nacional de Tierras Urbanas,

Así, en su artículo 35 le estable como funciones:

“A los efectos de la creación del Banco Nacional de Tierras, el Instituto Publico, conjuntamente con el Instituto Geográfico Simón Bolívar y demás instituciones públicas nacionales, así como las direcciones de catastro de los municipios en todo el país, según sus competencias, con la participación de los Comité de Tierras Urbanas (CTU), levantará un inventario nacional de tierras urbanas y urbanizables de origen público y privado existentes por comunidad dentro del perímetro urbano de la República.”

Y remata en su artículo 39:

El Presidente de la República, mediante decreto, y las autoridades competentes en materia de ordenación del territorio y urbanística, en los planes correspondientes, podrán establecer reservas de terrenos privados subutilizados, abandonados o desocupados, construidos o no, de posible adquisición para la constitución o ampliación del Banco Nacional de Tierras o de los bancos de tierras municipales, incluidas las tierras necesarias para el desarrollo de nuevas comunidades, pueblos o ciudades. El establecimiento o la delimitación de estas reservas de terrenos comportan:

1. La declaración de la utilidad pública y la necesidad de la ocupación a efectos de expropiación forzosa por un tiempo máximo de dos años, prorrogable una sola vez por otros dos años mediante declaración expresa fundada en causa justificada.

2. Todos los terrenos susceptibles de ser declarados como reserva del Banco Nacional de Tierras serán transferidos de manera preferencial al Instituto Publico para la Regularización Integral y Ordenamiento de la Tenencia de la Tierra en los Asentamientos Urbanos Populares, o al órgano municipal, sujetándose esta transferencia a lo previsto en la presente Ley.

En pocas palabras, ahora las tierras urbanas privadas podrán ser objeto de ocupación temporal por hasta cuatro años, mientras se realizan los trámites para la expropiación forzosa. Artículo este violatorio de la CRVB que establece claramente la indemnización antes de hacer efectivo el recurso de expropiación. En todos los casos recientes de expropiación forzosa de tierras rurales o empresas se ha hecho uso de esta figura de ocupación. Ésta en la práctica significa una expropiación, pues menoscaba o extingue totalmente las cualidades del derecho de propiedad establecido en el artículo 115 de la CRBV, como son el uso, disfrute, goce y disposición de los bienes. En suma, se está en presencia de una expropiación de hecho que se antepone al derecho.

Adjudicación, permanencia y propiedad colectiva o familiar

En el artículo 43 la Ley define Asentamiento Urbano Popular

“Asentamiento Urbano Popular es un área geográfica determinada, habitada por la comunidad, conformada por viviendas que ocupan terrenos públicos o privados, identificado de forma integral e indivisible a partir de sus rasgos históricos, socioculturales, sus tradiciones y costumbres, aspectos económicos, físicos, geográficos, cuenten o no con servicios públicos básicos, así como el que no encontrándose en las condiciones antes descritas ameriten un tratamiento especial, siendo sus habitantes poseedores de la tierra y no se les ha reconocido su derecho a la propiedad”.

Y en el artículo 44 deja claro que a que clase de “regularización” se refiere, que en ningún caso involucra el reconocimiento de la propiedad individual y, mucho menos, la privada:

“El proceso de regularización de la tenencia de la tierra en asentamientos urbanos populares se adelantará mediante el otorgamiento de títulos de permanencia o de adjudicación, familiar o colectiva. A estos efectos, los habitantes que ocupan los asentamientos urbanos populares podrán decidir, en Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas, la naturaleza familiar o colectiva de los títulos de permanencia o adjudicación a solicitar, delegando en el Comité de Tierra Urbana la continuación del procedimiento”.

En ningún caso se habla de títulos de propiedad, sólo de títulos de adjudicación o permanencia, es decir, esas tierras nunca serán de quienes las habitan, serán del Estado, que siempre tendrá la potestad de desalojar al que se le antoje.

La capacidad de disimulo llega a tales extremos que en sus artículos 45 y 46 se define engañosamente:

“Título de adjudicación es el documento por el cual el Estado confiere la propiedad de la tierra pública a su ocupante donde tiene su hogar, vivienda, bienhechurías o edificaciones y puede ser transferible de conformidad con lo previsto en la presente Ley”.

“Título de permanencia es el documento que el Estado otorga al ocupante como reconocimiento de la posesión de tierras privadas, ubicadas dentro de los Asentamientos Urbanos Populares y puede ser transferible con las limitaciones establecidas en la Ley”.

Entre las limitaciones que tienen estos títulos, además de no ser llamados claramente títulos de propiedad, está el que serán otorgados de forma colectiva o familiar y he aquí la definición que hacen de propiedad familiar en el artículo 47 del proyecto:

“Es el derecho indivisible que el Estado le adjudica a la familia para usar, gozar y disponer de la tierra, de conformidad con lo previsto en esta Ley.”

Vale decir entonces el esfuerzo que implicaría tratar de “transferir” ese derecho, ya que el derecho es “indivisible”

En el artículo 48 define la propiedad colectiva:

“La propiedad colectiva es la perteneciente a grupos sociales, comunales o familia para su aprovechamiento, uso, goce, disfrute y disposición de acuerdo a esta Ley y el ordenamiento jurídico existente, pudiendo ser de origen público o de origen privado. Entregado el título de adjudicación o permanencia adquiere la naturaleza de propiedad social directa o propiedad familiar según fuere el caso. (…)”

Más adelante norma la operación enajenación, que se haga luego de superado el obstáculo de la “indivisibilidad” o de la propiedad social directa o colectiva.

Para que ello sea posible establece en su artículo 54 unos pasos previos, como el derecho de preferencia del Estado o la comunidad:

“Dado el carácter transferible de la propiedad, cuando el titular desee enajenar a un tercero una parcela previamente adjudicada conforme a esta Ley, sea familiar o colectiva, deberá ofrecerla en primera instancia al órgano del Estado que la adjudicó, a los fines de su adquisición para su adjudicación a la comunidad con fines de satisfacción del interés familiar o colectivo de los habitantes del asentamiento.

La bienhechuría deberá ser cancelada a justa tasación de personal experto designado por el órgano respectivo. Este órgano deberá responder por escrito en un lapso no mayor de quince (15) días, si no lo hiciere, se dará por desistido el derecho de preferencia.

En los casos de enajenación de tierras privadas en asentamientos urbanos populares el titular deberá ofrecerla en primera instancia a la comunidad.

En cualquiera de los casos señalados, la Asamblea de Ciudadanas y Ciudadanos de la comunidad deberá emitir acta de aceptación de la compra y venta de la parcela dentro de los quince (15) días hábiles siguientes.

El acta de aceptación de la Asamblea de Ciudadanas y Ciudadanos será requisito para el registro del título de propiedad.

Si transcurrido el lapso de los quince (15) días hábiles sin que la Asamblea de Ciudadanas y Ciudadanos de la comunidad emita una respuesta oportuna, se tendrá como desistido el derecho de preferencia”.

Sin embargo, para llegar a obtener un título de adjudicación o permanencia, todavía la familia o colectivo deberá pasar por varios pasos previos; entre ellos el levantamiento de toda la información requerida por el Comité de Tierras Urbanas. Luego de ello se les otorgará un certificado de posesión (artículo 63) a cada uno de los ocupantes del asentamiento urbano popular: “cuya situación haga presumir que podría ser beneficiario o beneficiaria de reconocimiento del derecho de propiedad de la tierra ocupada y del título de permanencia o de adjudicación en la forma prevista en esta Ley especial, el cual tendrá el efecto de evitar el desalojo o erradicación del poseedor hasta tanto sea dictada sentencia definitivamente firme, salvo en los supuestos de ruina o eminente peligro o cuando se considere improcedente”.

Cabe preguntarse, ¿Por qué en lugar de títulos de propiedad, la Ley vigente y el Proyecto de Reforma sólo hablan de títulos de adjudicación, al que pasan a definir como un título de propiedad? ¿Por qué para las operaciones de transferencia de la propiedad o enajenación no se utilizan los términos venta o compra-venta, que son los que atañen a operaciones donde se compran o venden bienes inmuebles como casas o terrenos? ¿Por cuánto tiempo será otorgado el título de posesión? ¿Cuándo podrán disfrutar del título de adjudicación? Y ya que el Proyecto de Ley, ni tampoco la Ley Vigente hablan de propiedad individual, ¿cómo harán aquéllos que no tengan familias y cuya casa o rancho pertenezca a una sola persona? ¿Éstos no tendrán derecho a la propiedad de la parcela que habitan y deberán acogerse a la propiedad colectiva?

La telaraña jurídica

Pero analizando éstas y la gran madeja de leyes que ha entretejido el Ejecutivo en lo últimos tiempos, en realidad todas las generalidades y supuestos vacíos de la Ley, no son accidentes en un gran número de casos. En realidad vienen a responder a la intención de dejar a la libre interpretación de la autoridad que la aplica la decisión que pueda parecerle más conveniente, según sea el caso. Esto resta posibilidades de acción y defensa a los particulares, que al fin y al cabo son el objeto y la víctima de un Estado todopoderoso y sin contrapeso institucional.

Es así como el país se encuentra ante una avalancha de nuevas leyes que la mayoría no tiene la capacidad de digerir. Algunos las desestiman al pasar un tiempo sin ser aplicadas. Mientras que otros, a la luz del comportamiento totalitario del Gobierno, saben que inexorablemente serán aplicadas de manera selectiva para someter al que se le opone.

He aquí un Proyecto de Ley que en algún caso se solapa con la Ley de Vivienda y Hábitat, ya que aquélla declaró de utilidad pública e interés social todo lo referido al sector. Los “asentamientos urbanos populares” no son más que los barrios donde millones de ciudadanos poseen una vivienda. Es decir, sobra o confunde la nueva declaratoria. Lo que sí no sobra, ya que es evidente su intencionalidad y en sus acciones sobre el tema, es la inclusión en la Reforma de la Ley de las tierras privadas. Esto pasa a darles un motivo más para expropiarlas, si es que hace falta uno más.

Pero visto desde un punto de vista más maquiavélico, que es el que generalmente permite más aciertos por la forma de actuar de este Gobierno, el Ejecutivo sigue haciendo uso de una estrategia probada y comprobada por la historia. Las normas que pueden cambiarse, ampliarse o interpretarse a capricho en cualquier momento son una herramienta útil para el totalitarismo. Así los que ejercen el poder tendrán la ventaja de que sus gobernados nunca puedan estar seguros si están cumpliendo la ley o no, lo que les convierte en culpables de antemano. Esto garantiza que estén tan confundidos y atemorizados que lo pensarán bien antes de emprender cualquier acción que pudiera acarrearles un castigo, aunque quizá, cosa difícil, no estén infringiendo norma alguna. Este estado de confusión genera inacción y garantiza la permanencia del dictador en el poder. Éste es justo el punto donde parece que se encuentran ahora los venezolanos...o es al que se acercan cada vez más.

Ana María Di Leo F.

Anamaria@veneconomia.com

Julio 2009